河南省襄城县历史悠久，秦统一后，设襄城县。图为襄城县首山文峰塔。  本版供图/视觉中国

秦始皇帝二十六年（公元前221年）设临淄县，位于今山东省淄博市临淄区。图为临淄区管仲纪念馆。

陶    恒

行政区划是国家权力的空间投影。表面上，行政区划是对国土空间的划分；实质上，行政区划管理和服务的对象是人，也就是“分民而治”。因此，中国行政区划起源的标志，是国家从“分土而治”向“分民而治”的转变，具体而言，就是“郡下统县”管理模式的出现。在郡县制下，地方官员由皇帝直接任免，实现了中央对地方的垂直管理。

郡县制起于春秋，形成于战国，并在秦始皇统一六国后全面推行。在郡县制形成前，“郡”与“县”已存在很长时间，且最初二者并无统属关系。

百里之县——

从乡野到国君直属之地

春秋战国时期，“县”的意义历经三个阶段的变迁，即县鄙之县、县邑之县、郡县之县。“县鄙之县”中，县与鄙同义，国（城区）以外的地域被称为野，为鄙，为县，三者均指与“国”相对立的区域。例如“县鄙之人，入从其政”，这里的“县鄙”就是指与国对立的郊野乡聚地区，说明乡野地区的人需服从政治管理。

春秋时期，“县”的性质开始发生变化，演变为“县邑之县”。以楚国为例，其灭国后常将所灭之国设为县，这些县规模比一般的邑大，成为与邑相似的单个行政单位，与“县鄙”之“县”性质迥异。如楚庄王十六年（公元前598年）伐陈，将其设为县，后因大夫申叔时进谏而罢县，恢复陈国；至楚灵王七年（公元前534年），再度灭陈为县，并任命穿封戍为陈公。在春秋时期的晋国，以县为邑的现象表现得尤为显著，晋国设县较为普遍，甚至连国都也称为县。

春秋后期，“县”的性质再度改变。晋国明确规定“异姓之能，掌其远官。以诸姬之良，掌其中官”，即异姓中有才能者担任地方官，同姓中的贤良之人担任中央官员。至此，“县”成为“郡县之县”，完全成为国君的直属地。其长官不再世袭，可随时或定期撤换，县的幅员经过人为划定，县以下还设有乡里等更基层的组织。

千里之郡——

从邑到边鄙食禄之区

郡的起源同样很早。东汉许慎《说文解字》解释，郡是周代制度，天子领土地方千里，分为百县，秦朝初期设置36个郡来管理县，“郡”字从邑，君声。不过，这一说法是汉代人对历史的回溯，从“郡”字的构造（从邑，君声）可以推断，郡起初也是“邑”的一种形式。春秋末年，晋国出现郡的组织。郡最初设在新开拓的边地，因边地荒僻，地广人稀，面积远大于县，故而后来有“千里之郡”的说法，但当时郡的地位比县低。

春秋末期，晋国执政大夫赵简子在讨伐范氏与中行氏前，为激励将士，承诺“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡”。由此可见，当时晋郡地位不如县，这并非因为县大郡小，而是由于郡多位于边地近敌之处，偏远且条件简陋；县则由“邑鄙”演化而来，靠近中心区域且较为富庶，二者因此有了优劣之分。赵简子所说的“受县”“受郡”，并非是以县或郡作为食邑，而是接受一县或一郡的俸禄，这表明此时“郡”已转变为由国君直接控制，成为“郡县之郡”。

战国时代，郡主要设在边地，以巩固边防。据《史记·匈奴列传》记载，魏国的西河、上郡，赵国的云中、雁门、代郡，燕国的上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东诸郡，以及秦国的陇西、北地、上郡等，皆是为防御匈奴而设，具有明显的军事性质。同时，由于战国时期兼并战争激烈，各国纷纷在强国交界处设郡。例如，上党是魏、赵、韩三国的交界之地，且地势险要，因此韩、赵都在上党设郡。

总体来看，郡县制的产生可能经历了两个阶段：第一阶段仅得封田的食田（县制）取代封田与封民兼具的食邑（采邑制）；第二阶段是发展为更完善的食禄制郡县两级官僚制度。换言之，即从分封制下相对独立的私邑，到国君控制的公邑，再到地方官仅得俸禄的郡县制。从有土有民（采邑）、有民无土（公邑），发展到临民而治亦即无土无民（郡县）。

郡下统县——

郡县制的运行与推广

“郡县之县”与“郡县之郡”是如何联系起来形成“郡下统县”模式的？一般认为，“郡下统县”模式首先在边地形成，随后推广到内地。随着生产力发展、经济繁荣和人口增长，边地逐渐兴盛，县的数量大幅增多。为避免管理混乱，边地的县被纳入郡的管理体系。之后，为加强和方便管理，郡制在内地推行，县的地位降至郡之下，从而形成以郡统县的两级制。至此，以郡县制为形态的行政区划体制基本确立。这一说法具有较高可信度。文献中记载最早的郡是魏国西河郡，置于公元前408年。至战国末期，除齐国外，其余各国皆设郡县，尤以商鞅变法后的秦国推行郡县制最为彻底。

可以说，郡县制从出现到全面推广，基本与中央集权国家的形成同步。在郡县制下，土地由国君直接控制。县的组织架构与中央政府组织大致相似。商鞅在秦国变法时，每县设有令、丞和尉。县令是一县之长，丞主管民政，尉主管军事；后来又在人口较少的县，设县长而非县令。魏、韩等国在县令之下设有御史，兼具秘书与监察职能。韩国还设有司寇，主管刑法。郡担负着防卫边境的重任，郡的首长称为守，尊称为太守，多由武官充任，郡守有权征发一郡壮丁出征。由此可见，郡县制下的官员均由中央任免，这是中央集权的重要特点之一。

战国末年，秦始皇逐步吞并六国，在新征服的土地上不断设郡，废除封邑。在即将完成天下统一时，已实现“海内为郡县”的局面。不过，郡在战国时期始终主要设在边境和新征服地区，具有一定的临时性。天下统一后，采用何种地方制度尚未确定。为此，王绾与李斯展开争论，李斯主张推广郡县制，他认为：周朝采用分封制，分封同姓、异姓诸侯（以同姓为主），试图以血缘为纽带统治国家。但随着血缘关系疏远，则各诸侯相互攻伐，周天子无力制止。因此，应当建立一套能将大权收归中央的制度，由中央掌握地方官的任免权，如此全国方能安定。李斯的意见得到了秦始皇的采纳。

于是，秦始皇在全国范围内普遍推行郡县制，“分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监”。此三十六郡主要位于秦国与六国故地，随后秦朝北击匈奴、南征南越，又增设一批郡县，郡的数量达到48个左右。

以垂永久——

郡下统县的制度惯性

“郡下统县”模式的确立，废除了分封贵族时代的世袭特权，逐渐形成中央对地方的垂直管理形式。这种管理形式确保了中央的权威和控制力，使得地方行政体系在历史上得以长期稳定延续。这种制度惯性不仅体现在行政体系的稳定性上，还深刻影响了后世的政治体制和文化传统，具有重大历史意义。

其一，“郡下统县”模式奠定了中国行政区划的基础。作为中国古代基础的区划体制，尽管历朝历代对其进行过调整和改造，但其基本架构始终得以沿用。此后，中国行政区划经历了从两级制到多级制再回归到两级制的2500余年的两大循环，其间出现了高层政区，统县政区与县级政区的通名也不断变化，但“郡下统县”模式“层级化”“系统化”的基本架构延续了下来，其延续性反映了这一管理模式的有效性和适应性。

其二，“郡下统县”模式推动了地方行政管理的层级化、系统化走向完善。此前，战国各国的行政管理方式虽大多类似郡县制，但仍存在较大差异，若不加以统一，易导致统治混乱。“郡下统县”模式确立后，郡管理多个县，县作为地方基本行政单位，促进了地方政务的规范化运作。通过这一模式，国家能够有效开展人口统计、税收等基本行政工作。

其三，“郡下统县”模式将地方行政管理权力分配给地方官员，同时确保这些官员直接向中央政府负责，有助于实现中央对地方的有效控制。尤其是秦始皇设立郡县后，中央政府能够直接干预地方事务，极大降低了地方割据和独立的可能性。正因如此，郡县制打破了此前以血缘为纽带的分封制，地方权力被大幅削弱，中央权力则得到显著加强。

“郡下统县”的政区管理模式自诞生以来，始终是历朝历代中央政府巩固国家统一、提高治理效能的重要手段，也在潜移默化中推动着各民族文化的交流与融合。郡县制蕴含着大国长治久安的逻辑密码，并将继续作为国家行政区划的稳定制度框架，发挥“压舱石”般的管理作用。

（作者单位：中国人民大学清史研究所）

知识点

分封制

分封制又称“封邦建国”，是中国古代分封诸侯的制度。周朝建立后，周天子难以直接管控广袤领土，便分封诸侯以藩屏周室。分封对象主要包括王室子弟、功臣以及原本存在的地方部族首领。分封制促使各地诸侯积极开发土地、扩大领土，促进了中华文明的传播与融合。然而，随着时间推移，其弊端逐渐显露。春秋战国时期，诸侯国之间频繁爆发战争、互相吞并，诸侯割据局面充分反映出分封制在中央集权方面的不足。

邑

“邑”的含义丰富多样，在商朝，“邑”可指商王都、方国的都城、官僚贵族的领地，以及分属王朝、臣属诸侯或方国管辖的邑；到周代，“邑”既可以指西周国君封赐给卿大夫作为世禄的田邑，也发展出代指城的“都邑”之意。东周以后，邑规模大小不一，大邑相当于县，小邑则隶属于乡、里。在古代汉语中，“邑”常指城镇、封地或县，因而成为政区专名的常用字，如鹿邑、平邑、大邑、高邑、鄠邑、昌邑等。